En marzo de 2002, Irlanda empezó a cobrar 15 centavos de euro por cada bolsa de plástico en la caja. Según informes de entonces, del gobierno y de la prensa, el uso cayó cerca de un 90% en pocas semanas. Fíjate en lo que no pasó: ningún inspector visitó casas, nadie fue a la cárcel y nadie prohibió las bolsas. Un precio pequeño, cobrado por la tienda, cambió lo que hacían millones de personas sin que lo pensaran.
Ahora imagina lo contrario. Se anuncia un programa nacional para crear empleo en un distrito pobre. Años después, el dinero se ha gastado en reuniones y autorizaciones y casi no hay empleos. Nadie mintió, nadie robó. Cada oficina que debía dar su visto bueno lo dio, tarde y a medias. Una buena idea chocó con una larga cadena de personas que tenían otras prioridades.
Como materia, las políticas públicas preguntan cuatro cosas ante cualquier caso así. ¿Por qué este problema recibió atención y otros no? ¿Qué herramienta eligió el gobierno, y por qué esa? ¿Sobrevivió el plan al contacto con quienes debían ejecutarlo? Y, ¿funcionó?, es decir, comparado con lo que habría pasado de todos modos.
Esta pieza describe cómo funcionan las políticas públicas; no es asesoría legal ni una opinión sobre ninguna política concreta. Las leyes cambian y varían de un país a otro. En Derecho importa porque una política casi siempre llega a tu vida convertida en ley, decreto, reglamento o sentencia.
Los manuales dibujan la política como un círculo: se detecta un problema, entra a la agenda, se diseña una solución, se toma una decisión, se ejecuta y se evalúan los resultados, lo que te devuelve al principio. La idea se remonta a la descripción por etapas del "proceso de decisión" de Harold Lasswell (1956), y casi toda introducción a las políticas públicas aún abre con alguna versión de ella.
Su valor es que te da preguntas para cada punto. Su debilidad es que la política real no ocurre en orden. Charles Lindblom sostuvo en 1959 que los funcionarios no examinan todas las opciones para escoger la mejor: "salen del paso" (muddling through) con pequeños cambios desde donde ya están. Las soluciones suelen existir antes que los problemas: un equipo tiene un programa guardado en un cajón y espera una crisis a la cual pegarlo. El ciclo es una lista de verificación, no una ley de la naturaleza.
El caso es el impuesto irlandés a las bolsas de plástico de 2002. Las etapas son las del manual; los detalles del caso están simplificados. Las fuentes difieren en las cifras exactas de uso, así que toma "cerca del 90%" como la cifra que se informó entonces.
Sin JavaScript: el impuesto irlandés de 2002 pasó de la basura visible, a una decisión de diseño (un cobro en caja en vez de una prohibición), a su ejecución por las tiendas, a una caída informada de cerca del 90% en el uso y a un aumento posterior del cobro cuando el uso volvió a subir.
En cualquier momento existen miles de problemas reales. Solo unos pocos llegan a la atención de un ministro, de un legislador o del público. John Kingdon, en Agendas, Alternatives, and Public Policies (1984), describió tres corrientes que fluyen por separado. La corriente de los problemas: indicadores, crisis, un desastre en las noticias. La corriente de las soluciones: ideas que circulan entre expertos y funcionarios, la mayoría de las cuales no llegan a nada. La corriente política: el ánimo nacional, las elecciones, el cabildeo, un cambio de gobierno. Cuando las tres coinciden se abre una "ventana de oportunidad", y un emprendedor de políticas que tenga una solución lista puede aprovecharla. Las ventanas se cierran de nuevo, a menudo en meses.
Una segunda explicación, de Frank Baumgartner y Bryan Jones en Agendas and Instability in American Politics (1993), dice que la política es sobre todo estable y luego cambia de golpe, un patrón que llaman equilibrio puntuado. La atención es escasa: un problema puede ignorarse durante años y, cuando cambia su imagen (de "asunto médico" a "amenaza para los niños", por ejemplo), pasar de una comisión a otra muy distinta.
Una metáfora, no un modelo medido: el umbral de 6 es inventado para poder jugar con la idea. El propio Kingdon describe las corrientes como en gran parte independientes y la ventana como en parte cuestión de azar.
Juega con ella. Una crisis fuerte sin solución lista produce audiencias y lamentos; una solución lista sin crisis espera en un cajón. La lección práctica es la de Kingdon: quien quiere un cambio prepara la corriente de las soluciones en los años tranquilos, para que, cuando se abra una ventana, no tenga que redactar desde cero.
Cuando un problema llega a la agenda, el gobierno elige una herramienta. Los politólogos las agrupan más o menos así: regulación (una norma, una prohibición, un estándar), impuestos y precios (cambian lo que cuesta una decisión), gasto y subsidios (pagan un servicio o premian una conducta), información (advertencias, etiquetas, campañas) y empujones o nudges (cambiar la opción por defecto o la forma de presentar las opciones, sin prohibir nada). Cada una actúa sobre una palanca distinta y el mismo objetivo se puede perseguir con cualquiera. Para reducir el consumo de azúcar, México gravó las bebidas azucaradas desde enero de 2014 con un peso por litro; un estudio en el BMJ estimó que las compras cayeron cerca de 6% durante 2014 y cerca de 12% en diciembre, respecto de la tendencia anterior. Chile eligió otra palanca: su ley de etiquetado y publicidad de alimentos, en vigor desde 2016, obliga a poner sellos negros de advertencia ("ALTO EN…") en el frente del envase, limita la publicidad dirigida a niños y prohíbe vender esos productos en las escuelas. Un estudio de Taillie y colegas (PLOS Medicine, 2020), con datos de compras de hogares urbanos de 2015 a 2017, estimó que las compras de bebidas "altas en" cayeron 22.8 ml por persona al día, un 23.7% frente a lo que habría pasado según la tendencia previa. Es un estudio observacional: no puede separar el efecto de los sellos, del límite a la publicidad y de la reformulación de productos. El Reino Unido optó por un gravamen a los fabricantes de bebidas azucaradas, vigente desde abril de 2018, que empujó a reformular.
La idea económica central sobre los instrumentos de precio es que un impuesto deja que cada empresa o persona elija dónde recortar, y por eso alcanza la misma meta a menor costo que una norma uniforme. Supón que tres fábricas deben reducir juntas su contaminación en una cantidad fija, y que recortar le cuesta a cada una una cantidad distinta. Un estándar uniforme obliga a cada una a recortar lo mismo, incluida aquella a la que le sale más caro. Un impuesto hace que todas recorten hasta que la última unidad cueste lo mismo que el impuesto, de modo que quienes recortan barato recortan más. Pruébalo.
Tres fábricas cuyo costo de la siguiente unidad recortada crece en proporción a lo ya recortado: pendientes 4/r, 4 y 4r (r es el control deslizante). Los costos están en unidades monetarias arbitrarias. Es un modelo de manual; los reguladores reales no conocen esas pendientes, y de ahí el argumento clásico a favor de los precios y los permisos negociables.
Con r = 1 las fábricas son idénticas y las dos herramientas cuestan lo mismo. A medida que crece la dispersión, el impuesto se adelanta. Las salvedades importan tanto como el resultado: el modelo supone que el regulador puede fijar el impuesto correcto sin conocer los costos (no puede, y por eso lo ajusta), e ignora quién paga. Un impuesto parejo a los combustibles golpea más a un hogar pobre, y por eso muchos impuestos al carbono vienen con reembolsos. Los empujones son el instrumento más barato y el más sobrevendido. Un estudio muy citado de Eric Johnson y Daniel Goldstein (2003) encontró que los países donde hay que optar por salirse de la donación de órganos informaban un consentimiento mucho más alto que aquellos donde hay que optar por entrar. Trabajos posteriores advierten que el consentimiento no es la donación: los sistemas hospitalarios y el permiso de la familia pesan tanto como la opción por defecto.
El libro de Jeffrey Pressman y Aaron Wildavsky de 1973, Implementation (subtítulo: "Cómo las grandes expectativas de Washington se frustran en Oakland; o por qué es asombroso que los programas federales funcionen"), siguió un programa federal de creación de empleo en Oakland, California. Su lección: un programa que necesita el acuerdo de muchas oficinas separadas tiene muchas ocasiones de fracasar. Cada "autorización" es un punto donde alguien puede demorar o vetar. Aunque cada una tenga una alta probabilidad de salir bien, la cadena se deshilacha, porque las probabilidades se multiplican.
Una multiplicación simple que supone que las oficinas deciden de forma independiente. Las oficinas reales no son independientes, y estudiosos posteriores sostuvieron que la coordinación y la negociación pueden mejorar las probabilidades. Lo que Pressman y Wildavsky querían dejar era la advertencia, no la cifra exacta.
Una segunda fuente de brechas es la persona que atiende en la ventanilla. Michael Lipsky, en Street-Level Bureaucracy (1980), sostuvo que maestros, policías, trabajadores sociales y enfermeras hacen política en la práctica: tienen más casos que tiempo, así que racionan la atención y flexibilizan las reglas. La política en el papel es lo que escribe la capital. La política en la práctica es lo que hacen miles de trabajadores cuando la fila es larga. Quien diseña bien pregunta: ¿quién tiene que hacer esto, con cuánto tiempo, y qué pasa si simplemente no puede?
Chile ofrece un ejemplo cercano. La Ley 21.100, publicada en el Diario Oficial el 3 de agosto de 2018, prohibió entregar bolsas plásticas en el comercio, y la prohibición rigió para las grandes tiendas y los supermercados desde el 3 de febrero de 2019. La fiscalización corresponde a las municipalidades, y en 2025 el Pacto Chileno de los Plásticos alertó que todavía se observaba el uso de bolsas de un solo uso. Es la misma pregunta de Lipsky a escala de un país: una norma clara en el papel necesita que muchas oficinas locales la hagan cumplir.
La pregunta central de quien evalúa es sobre un mundo que nadie vio: ¿qué habría pasado sin la política? Ese resultado invisible es el contrafactual. Comparar a un grupo antes y después de una política es la prueba obvia, y a menudo está muy equivocada, porque las cosas cambian solas: la economía crece, una enfermedad cede, termina el año escolar.
El programa Progresa de México, iniciado en 1997, daba dinero en efectivo a familias pobres si sus hijos iban a la escuela y a la clínica. Como no podía llegar a todas las comunidades a la vez, el gobierno sorteó la primera ola: de las 506 comunidades de la evaluación, unas 320 recibieron el dinero primero y unas 186 esperaron (las fuentes difieren en uno). Encuestas cada seis meses compararon a los dos grupos. La matrícula, sobre todo en secundaria, subió en las comunidades tratadas. El programa pasó a llamarse Oportunidades en 2002 y más tarde Prospera, y las transferencias monetarias condicionadas se extendieron a muchos otros países, entre ellos Brasil. El premio Nobel de Economía de 2019, compartido por Abhijit Banerjee, Esther Duflo y Michael Kremer, reconoció este estilo de evaluación experimental de políticas contra la pobreza.
Números inventados, a modo de ilustración: ambos grupos empiezan con 60% de matrícula y los dos reciben la misma tendencia de fondo. Las estimaciones reales tienen error de muestreo, que este juguete omite.
Pon la tendencia en +5 y el efecto en 4. Una comparación ingenua de antes y después proclama un éxito de 9 puntos. El grupo de comparación revela que 5 de esos puntos habrían llegado igual. Pon la tendencia negativa y un programa que funciona parece un fracaso. La lección es la que aplicaron quienes diseñaron Progresa: una política se juzga contra un contrafactual, y el mejor contrafactual es un grupo de comparación elegido por sorteo. La pieza de métodos (Métodos de investigación en ciencia política, en inglés, 35/18) lleva esto mucho más lejos.
"Políticas basadas en evidencia" significa elegir políticas porque evaluaciones rigurosas encontraron que funcionan. Los gobiernos han creado instituciones para eso: en el Reino Unido, la red What Works Network se lanzó en 2013 como un conjunto de centros que sintetizan evidencia en áreas como el delito, la educación y el envejecimiento. Un ejemplo de advertencia es "Scared Straight" (Asustados para enderezarse), un programa que lleva a adolescentes en riesgo a las cárceles para asustarlos. Era popular y parecía obviamente sensato. Las revisiones sistemáticas de ensayos aleatorizados encontraron que no reducía el delito y, en promedio, probablemente lo aumentaba. La evidencia desmintió al sentido común.
El enfoque tiene límites, y sus propios defensores los enumeran. Los resultados publicados exageran. Las revistas prefieren hallazgos significativos, y los estudios pequeños que casualmente salen altos son los que se publican. Stefano DellaVigna y Elizabeth Linos (Econometrica, 2022) compararon 126 ensayos de dos "unidades de empujones" de Estados Unidos con 26 artículos académicos: los artículos académicos promediaban un efecto de 8.7 puntos porcentuales sobre la adopción, y los ensayos de las propias unidades, 1.4 puntos. El sesgo de publicación, estimaron, explica buena parte de la diferencia. Otros investigadores discrepan sobre qué tan grande es el verdadero efecto de los empujones: un metaanálisis de 2022 halló un efecto moderado, y un nuevo análisis sostuvo que, al corregir el sesgo de publicación, no hay evidencia clara de ningún efecto. Lo que funcionó allá puede no funcionar acá. Un resultado de escuelas de Kenia o de un barrio de New Haven te dice algo de ese lugar; si se traslada a Lagos, Lima o Madrid depende de cómo funciona el programa y de quién lo ejecuta. Angus Deaton y Nancy Cartwright defendieron esta idea con fuerza en 2018. Incluso el famoso estudio de desparasitación en escuelas de Kenia (Miguel y Kremer, 2004) ha sido reexaminado y discutido por investigadores posteriores, y las revisiones no coinciden sobre su tamaño. Y lo que se mide se manipula. Cuando una cifra se vuelve la meta, la gente optimiza la cifra.
600 ensayos simulados de un programa que sube la adopción desde 10%. Solo cuentan como "publicados" los ensayos positivos y significativos al nivel usual de 5%. Simulación ilustrativa con semilla aleatoria fija.
Con un efecto real de 1 punto y 400 personas por grupo, los pocos ensayos que superan la valla exageran la verdad varias veces. Haz los ensayos más grandes y la exageración se desvanece. Por eso quienes evalúan piden ensayos preinscritos, muestras grandes y réplicas, y por eso un solo estudio espectacular es motivo de interés, no una política.
La política es una cadena: un problema recibe atención, se elige una herramienta, muchas personas la ejecutan y alguien pregunta qué habría pasado de todos modos. Cada eslabón puede romperse y cada uno puede examinarse. Lee cualquier política nueva preguntándote cuál es el eslabón que te piden aceptar por confianza.
Prueba esto: esta semana, toma una política de las noticias, un impuesto, una prohibición o un programa, y anota su meta, su instrumento, quién tiene que ejecutarla y qué comparación mostraría si funcionó.
Fuentes. Ciclo de políticas: Lasswell, The Decision Process (1956); Lindblom, "The Science of Muddling Through", Public Administration Review (1959). Agenda: Kingdon (1984); Baumgartner y Jones (1993). Impuesto irlandés: introducido en 2002 con 15 centavos de euro, caída de cerca de 90% informada por el gobierno entonces (BBC News, 2002 y otros informes; las cifras por persona difieren entre fuentes, y los críticos señalan que las bolsas se reutilizan como bolsas de basura). Impuesto mexicano a las bebidas azucaradas: Colchero y otros, BMJ (2016), caída de cerca de 6% en 2014 y cerca de 12% en diciembre de 2014. Impuesto británico a las bebidas azucaradas (Soft Drinks Industry Levy): anunciado en 2016, en vigor el 6 de abril de 2018. Chile: Ley 21.100, publicada el 3 de agosto de 2018, prohibición vigente para grandes tiendas y supermercados desde el 3 de febrero de 2019 (Diario Oficial; Emol, 3 de febrero de 2019); Ley de etiquetado y publicidad de alimentos, en vigor desde 2016, y Taillie y otros, PLOS Medicine 17(2), 2020 (22.8 ml por persona al día, 23.7%; estudio observacional). Empujones: Johnson y Goldstein, Science (2003); DellaVigna y Linos, Econometrica 90(1), 2022, 81-116 (1.4 frente a 8.7 puntos; 126 ensayos frente a 26 artículos); metaanálisis de Mertens y otros y corrección de Maier y otros, PNAS (2022). Ejecución: Pressman y Wildavsky (1973); Lipsky (1980). Progresa: rebautizado Oportunidades en 2002; evaluación de 506 comunidades, unas 320 de tratamiento (J-PAL y Attanasio, Meghir y Santiago, Review of Economic Studies); Nobel de 2019 a Banerjee, Duflo y Kremer. What Works Network: lanzada en 2013 (gobierno del Reino Unido). Scared Straight: revisión sistemática Cochrane de ensayos aleatorizados (Petrosino y colegas). Deaton y Cartwright, "Understanding and misunderstanding randomized controlled trials", Social Science & Medicine (2018). Miguel y Kremer, Econometrica (2004). Las secciones sobre las unidades de empujones y la simulación de ensayos son ilustraciones propias. Esta pieza describe cómo funcionan las políticas; no es una recomendación sobre ninguna política concreta. Adaptada de la pieza en inglés Public Policy (35/16).